城乡集市贸易市场能否合法销售中药材

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中药材作为兼具农副产品与药品双重属性的特殊商品，其流通渠道的合法性一直是监管与市场关注的焦点。城乡集市贸易市场作为传统交易场所，能否合法销售中药材，既涉及法律框架的界定，也与市场监管能力、公众用药安全紧密相关。从《药品管理法》到地方性法规，不同层级的规范为这一议题提供了多维度的解读空间，也折射出中药材管理中的复杂性与动态平衡需求。

法律定位与政策沿革

根据《药品管理法》第60条，城乡集市贸易市场可以出售中药材，但不得销售中药材以外的药品，且需遵守药品监管部门的规定。这一条款明确了中药材在集市贸易中的合法地位，但将其与严格监管的中药饮片、化学药等区分开来。2019年修订的《药品管理法》进一步强调，未实施审批管理的中药材无需药品注册证书，仅列入目录的品种需特殊管理，体现了对传统药材流通的包容性。

政策执行中存在模糊地带。例如，2024年实施的《药品经营和使用质量监督管理办法》将中药材从药品经营许可证的经营范围中删除，理由是中药材属于农副产品，其生产、经营无需许可。这一调整虽简化了市场准入，但也引发争议：部分学者指出，若完全按农副产品管理，可能导致质量监管缺位，尤其是药用渠道与食用渠道混淆的风险。国家药监局2017年的复函曾明确，只有进入药用渠道的中药材需纳入药品管理，但“药用渠道”的具体定义仍缺乏细化标准。

监管实践与地方探索

在地方层面，监管措施呈现差异化特征。例如，《亳州市中药材市场管理办法》对专业市场内的销售行为设置了严格限制，禁止销售中药饮片、毒性药材及野生濒危品种，并要求销售者建立进货查验和购销记录。这类规定试图在放开流通的通过追溯体系防控风险。相比之下，山东省对甘草、麻黄草等特殊药材实行收购许可制度，仅允许具备资质的药品生产或经营企业收购，并要求销售流向可核查。这种分类管理模式为高风险药材提供了监管样板。

但部分地区仍面临执行难题。上海市曾于1987年出台《城乡集市贸易市场经营中药材管理办法》，要求摊贩提供药检证明并办理临时执照，但该法规因时效性问题被废止。现行实践中，许多集贸市场依赖商户自律，抽检频次低，导致掺假、染色等问题频发。这种监管落差反映出法律框架与基层执法资源的不匹配。

分类管理与风险防控

中药材的合法销售需基于用途分类管理。根据国家药监局界定，宣称“功能主治”或用于制药的中药材必须纳入药品渠道，经营者需取得《药品经营许可证》。例如，某地摊贩销售标明“清热解毒”的蒲公英，则涉嫌无证经营药品；若仅作为食用农产品销售，则无需许可。这种“用途决定属性”的原则，既保障了传统药材的流通便利，又规避了非法行医隐患。

对特殊品种的管控更为严格。例如，壳、麻黄草等被列入国家管制目录，禁止在集市贸易中交易。2023年山东省出台的甘草、麻黄草收购细则要求企业具备安全储存设施，并建立购销台账。这类规定试图在保护资源与满足医疗需求间寻求平衡，但也增加了合规成本。有研究指出，过度限制可能导致黑市滋生，反而加剧监管难度。

质量追溯与产业升级

现代技术为合规销售提供了新思路。《中药材生产质量管理规范》（GAP）鼓励企业建立追溯体系，从种植到销售全程记录。亳州等地的专业市场已推行统一销售凭证，通过票据链实现信息可追溯。这类措施不仅能提升消费者信心，也有助于区分药用与农用渠道。例如，某商户销售的人参若附带有GAP认证标识，则可明确其药用属性，便于监管部门靶向抽查。

产业形态的升级同样关键。国家药监局提倡中药饮片企业在产地共建生产基地，将质量管理体系延伸至源头。若城乡集市能与这类企业形成对接，既可保障药材质量，又能激活地方经济。例如，云南文山的三七交易市场通过与药企合作，实现了种植标准化、检测常态化，年交易额突破百亿。这种“市场+企业”的模式，为传统集贸转型提供了参考路径。

公众认知与消费引导

合法销售的前提是公众对药材属性的清晰认知。调查显示，超六成消费者无法区分中药材与中药饮片，常误将集市购买的药材直接用于治病。对此，部分地区开展科普活动，如在市场设置警示牌，注明“非药用中药材不建议替代药品使用”。监管部门加大对虚假宣传的打击力度，要求商户不得标注用法用量。这些举措有助于减少用药风险，但也需平衡信息透明与交易便利的关系。

消费习惯的变迁同样影响监管成效。随着养生热潮兴起，枸杞、黄芪等药食同源品种在集市热销，但其质量参差不齐。有学者建议，对这类品种实施分级管理，符合药典标准的允许标注产地与功效，其余则按农产品销售。这种差异化管理既能满足多元化需求，又可缓解监管压力，但需配套检测资源与标准体系的完善。

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